2022-09-19
248概念研究
1 EOD文獻綜述：國外城市XOD，國內生態設施
EOD理念最早源于國外的城市開發規劃。1971 年英國學者麥克哈格（Ian Lennox McHarg）在《設計結合自然》一書中將“生態環境理念”第一次完整地引入城市規劃之中。隨后，1999 年美國學者霍納蔡夫斯基(Honachefsky)首次提出城市建設“生態優先”的思想，將原先單純強調保護的模式轉變為“利用生態引導區域開發”，成為EOD 城市發展模式的雛形。
21世紀后，為滿足現代城鎮發展多種需求，“XOD模式”隨之興起。包括TOD（交通導向）、EOD（生態導向）、SOD模式（體育運動設施導向）、COD（文化設施導向）、HOD（綜合醫療設施導向）等多種模式。但此階段，TOD為“XOD模式”的主導類型，其它模式未被大范圍推廣。
此時，國內生態領域聚焦在生態基礎設施（Ecological Infrastructure）建設方面。以北京大學景觀規劃教授俞孔堅、李迪華等學者為代表，主張以“生態基礎設施優先”的城市發展模式，維護生態環境的連續性和完整性。
EOD國內開發規劃政策。首先，國家總體層面通過“生態文明體制+現代環境體系+產品價值實現”，構建完整的頂層制度，也為EOD模式的推進提供國家級政策保障。
其次，部委專項的政策閉環：“政策組合拳+共兩批試點+財政工具箱”標志著我國EOD模式正式進入實施階段。
最后，地方落實層面，以EOD實操落地項目，其通過“地方政策支持+明確實施主體”等手段，解決EOD項目“最后一公里”的落地問題。
2 EOD概念演變：范圍+內容+模式
一是范圍從“城市”到“城鄉”。受國外城市規劃理念影響，2018年生態環境部下發《“放管服”改革意見》，第一次正式提出EOD理念，將其定義為在“城市片區”的一種開發模式。2020年國家發改委發布《培育增長極意見》，擴大EOD模式拓展范圍，不再局限于城市地區。
2021年中辦印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興》，將山水林田湖草生態保護修復納入農業農村范疇，并提出土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農業農村。自此，流域EOD項目的主戰場轉向鄉村地區，未來流域EOD項目的實施場景將更加多元化。
二是內容從“生態”到“生態+產業+環境”。在產業反哺方面，以2020年國家發改委發布《培育增長極意見》為代表，強調產業導入，實現產業與生態共融。在生態項目深化方面，2021年生態環境部發布《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》中，豐富EOD中的生態內涵，強調生態與環境并重，并將EOD模式的英文全稱從“Ecology-oriented Development”改為“Eco-environment-oriented Development”。
三是類型上從“單一設施建設”到“整體開發模式”。2020年生態環境部發布的《試點通知》，讓EOD理念從最初僅聚焦在生態基礎設施的單一工程建設，擴展到面向區域的一種開發模式。
3 EOD核心定義：融合+一體+反哺
現階段被行業所接受的EOD定義，出自2020年生態環境部發布的《試點通知》：
“EOD模式是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。”
具體來看，EOD的定義包含三項核心要點。一是“融合”：肥瘦搭配，推進公益性生態環境治理與關聯產業開發項目有效融合。二是“一體”：一個市場主體統籌實施，將生態環境治理作為整體項目一體化推進，建設運維一體化實施。三是“反哺”：在項目邊界范圍內力爭實現項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。
4 EOD生態分類：七大生態類型
結合目前已掌握的相關文獻研究，在相關政策中，尚未對EOD中“生態環境類型項目”分類進行闡述。通過三部委發布第一批EOD試點名錄進行研究，將其涉及的生態項目類型進行分類，以便為后續EOD項目研究提供基礎。
因此，EOD的生態環境類型分為七大類十五小類。其中，七大類為：水環境綜合治理、流域綜合治理、礦山修復、環境綜合治理、荒漠化治理、農村人居環境整治、固體廢物防治。
表2-1 EOD生態環境類型項目分析表
5 EOD產業分項：三項產業分類
不同于生態類型項目，產業項目的分類則有明確的官方界定。2021年生態環境部發布的《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》中，不僅對EOD項目的產業選擇原則進行描述，也對產業類項目進行界定，并明確其細分行業，表明生態環境部對產業的足夠重視。
其中，產業選擇原則強調“發展契合當地社會經濟發展實際、生態環境關聯度高、項目收益能力強的產業”。
而產業類項目包括三種，分別是生態產業開發、環境敏感型產業集聚區開發、清潔能源。其中，前者細分為生態農業、旅游、康養；中者細分為數字經濟、潔凈醫藥、電子元器件；后者細分為“光伏+”、生物質能利用。
圖2-2 EOD產業類型項目
6 EOD投融模式：六種投融資模式
生態環境部發布《試點通知》，強調投融資模式創新，推動建立多元化生態環境治理投融資機制。并給出六種投融資模式，包含探索政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司、開發性金融、環保貸。
總結思考
頂層架構需協同：環境部快踩油門，資源部慢踩剎車
EOD試點推廣已經進入第三個年頭，梳理現有EOD相關系列政策文件，可知：大部分文件均由生態環境部牽頭、多部委持續跟進，國開行等國家政策性金融機構支持，但未見自然資源部的明確表態。
這可能會對后續EOD落地產生潛在問題，如生態環境部已明確將砂石的特許經營權作為礦坑和流域EOD項目中的重要平衡資金來源，但砂石的所有權卻在自然資源部的管轄范疇。由此，可能形成一種特殊現象：在EOD這趟高速行駛的列車上，生態環境部快踩油門，而自然資源部可能在慢踩剎車。
因此，期待國家后續還需要進一步完善頂層架構，避免自然資源所有權和使用權之間的分離，為EOD項目順利實施奠定更堅實的基礎。
轉化機制要探索：生態產業各自難，相互反哺路漫長
雖然《試點通知》提出，EOD模式中的生態治理項目和產業項目應“統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化”，但目前真正具備反哺能力的產業項目還未進入實現階段。
一是大多數產業培育周期較長，自身經營性收益難以預測、投資收益難以確保，故對生態項目的反哺具有較大不確定性；二是生態治理項目資金投入大，動輒數億甚至數十億，而能夠實現資金平衡的產業項目屈指可數。
因此，EOD項目要算好整體賬、長遠賬、綜合賬。既要考慮產業開發項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態環境質量改善的外部經濟性，更重要的是搭建好生態價值和經濟價值的相互轉化機制。
投融模式待創新：投融模式選項少，試點探索新模式
《試點通知》所提出的六大投融資模式，表明生態環境部用足現有投融資工具的期望。但是，上述六大模式存在一系列問題，實際可選項甚少。比如，政府債券和政府與社會資本合作是否屬于同一個層次的概念；再比如，組建投資運營公司是否屬于投融資模式。
此外，目前EOD項目回報機制尚不明確，上述六大模式能否實現“融投管退”的閉環要求，還未可知。因此，亟需通過試點項目的先行先試，尋找適合EOD閉環邏輯的新型投融資模式。
產業運營宜關注：工程主體需謹慎，產業運營要關注
值得注意的是，EOD定義中已明確提出“特色產業運營為支撐”的內容。而EOD項目要求生態項目與產業項目作為一個整體，由一個市場主體一體化實施，這就要求實施主體既懂工程，又懂后期產業布局與運營。
實施主體充分考慮前期工程投入與后期運營收益的一體化，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業，通過產業導入獲得運營收入，建立長效的反哺機制，真正形成后期產業經濟收入彌補前期公益性投入的一本賬。
因此，純工程性不參與運營的主體進入實施EOD，需要謹慎對待。
參考文獻：
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[2]伊恩?倫諾克斯?麥克哈格.設計結合自然[M].芮經緯,譯.天津:天津大學出版社,2006.
[3]詳見《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目 2021年半年報》，載https://www.cpppc.org/jb/1000863.jhtml。最后訪問日期：2021年8月15日。
[4] 貴嵩林. EOD模式介紹及投資機會探索[R].北京：中建政研集團信息咨詢中心，2022.
[5]歐陽輝. 生態環境為導向（EOD）創新性項目組織實施方式的實踐探討[EB/OL]. https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210527/1154900.shtml, 2021-05-27
[6]林曉東. EOD模式：前途光明任重道遠的生態環境導向的開發模式[EB/OL]. https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210429/1150239.shtml, 2021-04-29
[7]中交和美環境生態建設有限公司. 生態文明建設“執牛耳”者——EOD模式解讀（1）[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/rb1mnw1zrQnxw1AEzz6_eA, 2
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