2022-06-15
199"隨著生態產品理論與實踐的不斷發展演進，生態環境導向的開發（EOD）模式作為生態產品價值實現市場化路徑的重要組成部分，由理論研究逐步走向試點實踐。
隨著EOD模式試點的不斷推進，應進一步強化理論與方法研究、市場化運作機制實踐、關鍵政策制度創新等，探索建立生態產品價值市場化轉化新模式、新機制。"
生態產品具有鮮明的中國特色概念，是指生態系統通過生態過程或與人類社會生產共同作用，提供的增進人類及自然可持續福祉的產品和服務。
生態產品價值實現的過程就是將生態產品所蘊含的內在價值轉化為經濟效益、社會效益和生態效益的過程。建立健全生態產品價值實現機制，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，是從源頭上推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。
2018年，習近平在長江經濟帶發展座談會上強調，探索多樣化、市場化的生態產品價值實現機制。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，要求到2025年，生態產品價值實現的制度框架初步形成，提出加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。
近年來，國家高位推動生態環境導向的開發（Eco-environment-oriented development，EOD）模式（下文簡稱EOD模式）試點工作，出臺相關政策十余部，探索將生態環境治理與產業開發融合共生，在項目時空范圍內實現生態產品價值高效轉化。
EOD模式研究與實踐進展
1.1研究進展
依據市場屬性，生態產品可分為純公共性生態產品、準公共生態產品、經營性生態產品三種類型。
純公共性生態產品具有非競爭性和非排他性特征，主要包括水源涵養、土壤保持、物種保育等生態調節服務，對于維持自然生態系統可持續性至關重要，但一般較難實現市場交易。
準公共性生態產品具有有限的競爭性和非排他性特征，需要通過制度設計及開發經營形成經營性產品，包括基于固碳、水質凈化等初級生態產品開發的生態資源權益產品，公共濕地、公共林地等公共資源性產品，以國家公園為主體的自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產及其蘊含的休閑旅游、自然景觀、美學體驗等。經營性生態產品是人類勞動參與度最高的生態產品，可直接參與市場交易，主要包括生態農、林、牧、漁、中草藥產品，生態能源產品及通過延伸生態產品產業鏈生產的生態有機食品，工業品及文化產品等，還包括通過生態旅游、休閑農業、生態康養等生態產業化形成的經營性服務。
生態產品本身具有多樣性、復雜性特征，同時不同市場屬性的生態產品也有著不同的價值實現路徑。
在地方實踐中，打通生態產品價值市場化實現路徑是一項復雜的系統工作，涉及土地利用、產業開發、環保投資、權益交易、金融創新等相關政策機制的協調與統一。
現階段存在的問題主要包括：
（1）生態優勢轉化為發展優勢的政策機制尚不完善，目前僅初步探索了生態產品價值核算、生態保護補償和生態環境損害賠償政策制度等；
（2）生態產品自身“難度量、難抵押、難交易、難變現”，轉化能力明顯偏弱；
（3）生態環境保護總體投入不足，資金缺口較大，社會資本和金融機構因項目缺乏投資回報機制，難以參與到生態環境保護治理中。
在此背景下，迫切需要一種有效的模式，能夠將政府統籌施策與市場配置資源高效統一、精準投入，實現生態環境治理與生態產品相關產業開發一體化實施，帶動相關企業、金融機構等多元參與生態產品開發經營。EOD模式就是在生態環境治理與產業開發項目層面探索生態產品價值實現機制的模式之一。
表1 生態環境治理項目實施模式演進過程
1.2演進過程
隨著我國生態產品理論與實踐的不斷發展演進，EOD模式的內涵拓展延伸為創新性的項目組織實施方式，并在國家高位推動下由理念研究逐步走向試點實踐。
生態環境部提出EOD模式就是通過生態環境治理與產業開發項目組合開發、統籌推進，通過改善生態環境質量，提升區域發展品質，將生態產品價值釋放到片區開發、生態農業、文旅康養等關聯產業，實現產業增值溢價，以產業盈利反哺生態環境治理，是生態產品價值實現機制的重要組成部分。
EOD模式順應了發展需求，在國家推動與地方實踐的基礎上，推廣條件逐漸成熟，將成為區域推動生態產品價值實現市場化轉化的重要舉措之一，在生態環境保護與綠色經濟發展中發揮了重要作用。
我國生態環境治理走過了近50年歷程，根據生態環境治理重點內容的不同，可將生態環境治理分為三個階段。
不同階段生態環境治理成本內部化方式的不同，形成了與之配套的環境經濟政策及項目組織實施模式，如表1所示。
第一階段是以工業污染治理、生活污水垃圾處理等為主的污染末端治理階段。以誰污染、誰治理為原則，污染治理投入納入企業經營成本，工程總承包（EPC）成為項目實施的主要模式。
第二階段是以黑臭水體治理、污染場地與農田修復等為主的生態環境
質量改善階段。以誰受益、誰付費為原則，環保基礎設施投入依靠使用者付費和政府補貼，特許經營、政府和社會資本合作（PPP）等模式得到應用推廣。現階段為第三階段，是以生態修復、生物多樣性保護、碳達峰、碳中和等為主的人與自然和諧共生階段。
以誰開發、誰保護為原則，探索將生態環境保護治理投資納入區域開發經營成本，EOD模式應運而生。
1.3實踐情況
目前，各地在EOD項目組織實施方面開展了實踐探索。通過生態環境治理實現生態產品價值保值增值，并通過開發經營生態農業、文旅康養、商業地產等關聯產業，將生態產品價值轉化為經濟效益，推動區域綠色可持續發展。如成都錦江流域綜合治理、薊運河水系治理、永定河流域治理等。
2021年，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行聯合發文，同意36個地方政府和企業依托項目開展第一批EOD試點工作。
根據36個試點項目情況，生態環境保護治理內容涉及城鎮污水處理及配套管網建設、河湖生態保護治理、黑臭水體治理與修復、農村人居環境整治、礦山修復與濕地建設等。
通過生態環境保護治理，區域生態產品在供給服務、調節服務、文化服務等方面的價值得到提升，并通過生態農業、生態養殖、生態權益、文旅康養、片區開發等關聯產業的開發經營實現價值轉化，新產業、新業態得到培育和發展，產業收益反哺投入生態環境保護治理的良性機制得以確立。同時，試點項目在財政資金獎補、多元生態補償、政府專項債券、集體建設用地入市、政策性基金股權投資等方面積極探索新政策、新機制，促進形成財政金融等多措并舉、協同支持生態環境治理的新格局，如圖1所示。
圖1 EOD模式生態產品價值轉化路徑及創新機制
EOD模式生態產品價值實現實施要點
總結試點項目經驗，EOD項目實施路徑的四個主要環節為：一是保護優先，切實解決突出的生態環境問題；二是因地制宜，結合地區實際合理、有序地發展關聯產業；三是系統推進，政府和市場協同發力；四是破解瓶頸，探索新機制新舉措推動生態產品價值實現。
2.1 堅持理念：保護優先，綠色發展
EOD項目策劃與實施須堅持生態環境保護優先，首要任務是解決區域突出的生態環境問題，增值自然資本，厚植生態產品價值，將生態優勢轉化為發展優勢。
第一批36個試點項目涉及的生態環境保護治理內容包括水環境綜合整治、固體廢物處理處置、農村人居環境整治、礦山修復、荒漠化治理、城市環境綜合整治等。其中，水環境綜合治理類項目數量最多，占試點項目環境治理類項目總數的45%，主要原因是現階段水環境質量改善后關聯的土地利用、文旅康養等產業增值，地產類項目收益相對較好，有利于對生態環境治理投入的反哺，生態產品價值市場化轉化路徑和方式相對較為成熟。
由此可見，生態產品是自然資源的產物，良好的生態環境是生態產品價值實現的基礎，EOD項目的策劃應充分結合區域生態環境保護的需求與生態資源的特色優勢，識別具有實施緊迫性強、生態環境效益高、對關聯產業具有較強的價值溢出特點的生態環境保護與修復項目，以及與生態環境關聯度高、經濟發展帶動力強、項目收益好的產業開發項目，合理確定項目實施邊界和目標要求，開展項目謀劃和頂層設計，明確項目投資規模、建設內容、技術路線等。
2.2 產業融合：因地制宜，合理開發
根據生態環境質量的改善對關聯產業或區域開發發揮的價值提升作用，EOD項目策劃中應因地制宜地選擇適宜當地發展相關產業及相關權益交易，促進生態環境質量改善與提升產生的生態價值轉換為經濟價值。
結合試點工作，EOD項目中生態價值轉換為經濟價值的路徑主要包括四類：
（1）關聯產業形成價值，通過提升周邊生態環境質量，帶動區域關聯產業等發展從而形成相關經營收益。如依托潔凈的水源、清潔的空氣、適宜的氣候等自然本底條件，適度發展數字經濟、潔凈醫藥、電子元器件等環境敏感型產業；依托優美的自然風光、歷史文化遺存、中醫藥資源稟賦，引進社會資本，打造文旅休閑、醫療保健、養老養生等多元業態發展。
（2）依托修復的土地進行產業開發獲得收益。如對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態效益和依法、依規前提下，允許利用一定比例的土地從事生態產業開發而獲取收益。
（3）生態資源的權益交易形成的收益價值，如通過生態環境治理，獲得集體建設用地交易收益、生態林建設指標、能源資源配額指標等；通過碳匯增量、排污權、用能權等資源權益指標交易的方式，獲得相關收益等。
（4）生態補償收益，主要依據生態保護補償制度，獲得中央和省級財政參照生態產品價值核算結果、生態保護紅線面積等因素分配的資金，以及生態產品供給地從受益地按照自愿協商原則獲得的橫向生態保護補償資金等。
2.3 系統推進：政府主導，市場運作
EOD項目內容既涉及公益類、準經營類的生態環境治理內容，又涉及產業發展、區域開發等經營類項目，復雜性強，涉及面廣，需政府和市場協同發力，建立政府主導有力、社會參與有序、市場調節
有效的運行機制，整合資源、多措并舉，打通生態產品價值的實現路徑，如圖2所示。政府注重發揮其在項目捆綁、資源搭配、制度設計、特許經營、資金獎補、績效考核和營造氛圍等方面的主導作用。
一是強化項目系統謀劃和頂層設計，合理確定項目實施邊界和目標要求，明確部門分工與合作，確保EOD項目規劃—建設—運營一體化實施、整體統籌推進。
二是對EOD各子項目的審批、建設、運營、績效考核履行監管職責，確保EOD項目實現公益部分預期成效目標。
三是為項目實施合理配置資源，結合實際綜合運用專項資金、PPP、特許經營等政策支持EOD項目實施，推動建立EOD模式下生態產品價值實現的核算、定價、調價與績效考核機制，探索開展區域GDP與GEP增量統計與獎補。
同時，EOD模式本質上是市場化的項目運作方式，應充分發揮市場配置資源的決定性作用，激發市場主體活力，提供投—建—管—運等系統解決方案，并不斷拓展延伸產業鏈、價值鏈，探索新技術、新工藝、新模式，提高保護修復與開發經營效率，推動區域關聯產業發展，實現生態產品價值的高效轉化。
圖2 EOD項目市場化運作流程示意圖
2.4 創新實踐：破解瓶頸，機制創新
現階段，我國生態產品“難度量、難抵押、難交易、難變現”等問題尚未得到有效解決，保護生態環境的利益導向機制也尚未形成，生態優勢轉化為經濟優勢的能力較弱。
運用EOD模式探索破解生態產品價值實現難點問題，是EOD試點項目的實施目標與重點內容之一，如表2所示。
一是發展理念創新，破解生態產品 “度量難”問題。生態環境部和中國科學院生態環境研究中心發布了《陸地生態系統生產總值（GEP）核算技術指南》，指導多地開展區域尺度生態產品價值絕對量的核算，主要用于生態文明建設目標考核和生態產品價值實現等工作。在EOD模式下，生態產品價值核算注重由EOD項目帶來的GEP增量，用以科學制定和衡量EOD項目生態環境目標及效益，核算空間范圍為EOD項目邊界范圍，時間為項目周期（10～30年），是EOD項目目標指標制訂及考核的理論與方法創新，亦是生態產品價值核算方法的應用創新。
二是產業融合創新，解決生態產品“抵押難”問題。在當前金融體系下，生態產品很難作為抵押物進行融資貸款。EOD模式下生態環境關聯度高、經濟發展帶動力強、項目收益好的產業開發收益為項目融資創造了條件。
三是運作模式創新，解決生態產品“交易難”問題。EOD項目由一個市場主體進行商業化運作，邊界范圍、資產權屬、收益權利、風險職責清晰，實現了生態資源—資產—資本相統一，交易主體與權益明晰。
四是投融資模式創新，解決生態產品“變現難”問題。EOD模式統籌運用財政資金和資源實現開發經營，生態產品價值在項目內通過反哺機制形成穩定現金流，實現了生態產品價值轉化為經濟效益。
EOD模式生態產品價值實現典型案例
結合理論研究與試點探索，現階段EOD模式下生態產品價值實現可分為四種典型情況：一是城市環境綜合整治+土地利用等；二是礦山修復治理+存量資源經營等；三是農村人居環境整治+生態種養等；四是荒山荒地綜合整治+清潔能源等。結合試點項目，分類分析EOD模式生態產品價值實現路徑。
表2 EOD模式破解生態產品價值實現難點的具體舉措
總結與展望
回歸EOD模式概念是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業的導入與培育為支撐，以區域綜合開發為載體，推動生態環境治理與關聯產業的有效融合，一體化實施。
EOD模式主要解決了三個方面的問題：
（1）生態環境保護與產業發展互為依托，有機融合，區域生態產品保值增值的良性機制得以建立。良好的生態環境作為生產要素，為關聯產業發展創造了條件，生態產品價值依托關聯產業的開發得以轉化。同時關聯產業的經營收益反哺到生態環境保護與治理投入中，實現區域生態產品保值增值，為區域可持續發展提供保障和基礎。
（2）充分運用市場化、商業化的方式，有效解決了生態產品“難度量、難抵押、難交易、難變現”的問題，提高了生態價值轉化的效率。EOD項目將產業開發和生態環境保護內容一體化實施，即由一個市場主體，統一投資建設與運營維護，具有邊界范圍清晰、主體責任明確、市場機制充分、價值轉化高效、生態環境效益持續等特點，大大調動了項目主體的主觀能動性。
（3）EOD項目通過“肥瘦搭配”，解決了生態環保項目融資缺乏抵押物和現金流的問題，為市場化融資創造了條件，破解了生態環境保護投入不足的問題。實施EOD模式順應了現階段區域推動經濟發展和保護相互統一的現實需要，踐行“兩山”理念，推進生態產品價值實現，支撐深入打好污染防治攻堅戰和生態文明建設。
目前我國EOD模式仍處于試點探索階段，試點項目因地制宜，多措并舉，在實施路徑與機制政策等方面開展了有益探索，取得了初步成效。依據EOD試點項目的開展情況，推動生態產品價值實現須堅持保護優先，切實解決突出的生態環境問題，厚植生態產品價值，結合地區實際合理有序地發展關聯產業，將生態優勢轉化為發展優勢，并在實施過程中政府和市場協同發力，探索生態產品價值實現的新機制、新舉措。
現階段EOD模式下“城市環境綜合整治+土地利用”“礦山修復治理+存量資源經營”“農村人居環境整治+生態種養”“荒山荒地綜合整治+清潔能源”等四種類型較為典型，路徑清晰、經驗成熟，通過試點工作的深入推進，將會有更多生態產品價值實現的市場化路徑得到探索和實踐。
基于本研究，建議在EOD理論與方法研究方面，不斷深化EOD與“兩山”理論、生態產品價值實現與第四產業、生態經濟與生態產業化等國際國內相關理論研究，研究建立基于生態環境保護與經濟社會發展現狀目標的EOD重大項目規劃設計方法體系。
在EOD項目運作與投融資實務方面，應針對不同類型EOD項目的投資回報機制，探索適用的運作方式、交易結構、投融資模式、招采方式等，明確地方國企、社會資本、金融機構參與的具體方式，引導和規范EOD項目實施與管理。
在EOD關鍵政策制度創新方面，深化EOD實施相關土地、財政、金融、稅收等政策研究，為建立生態產品價值實現市場化路徑的新模式、新機制提供參考和借鑒。
——來源：生態環境部環境規劃院EOD創新中心、網絡資訊等
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